La pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale n. 13 del 16 gennaio 2019 della Legge 9 gennaio 2019, n. 3, recante “Misure per il contrasto dei reati contro la Pubblica Amministrazione, nonché in materia di prescrizione del reato e in materia di trasparenza dei partiti e movimenti politici”, impone di sviluppare, immediatamente, qualche breve considerazione con riferimento alle modifiche apportate all’ordinamento penitenziario: ciò in quanto dal 31 gennaio 2019, giorno di entrata in vigore della legge cosiddetta “Spazzacorrotti”, sarà concretamente precluso ai soggetti condannati per la maggior parte dei reati contro la Pubblica Amministrazione di accedere ai benefici penitenziari e alle misure alternative alla detenzione, a meno di collaborare con la giustizia.
Nello specifico, il nuovo art. 4 bis l. 26 luglio 1975, n. 354, per come riformulato dall’art. 1, comma 6, L. n. 3 del 2019, prevede, per quanto di interesse, che “l’assegnazione al lavoro all’esterno, i permessi premio e le misure alternative alla detenzione previste dal capo VI, esclusa la liberazione anticipata, possono essere concessi ai detenuti e internati” per i delitti di cui agli “artt. 314, primo comma, 317, 318, 319, 319-bis, 319-ter, 319-quater, primo comma, 320, 321, 322, 322-bis … solo nei casi in cui tali detenuti e internati collaborino con la giustizia a norma dell’articolo 58-ter della presente legge o a norma dell’articolo 323-bis, secondo comma, del codice penale”.
Il nuovo sistema esclude, quindi, la possibilità che i soggetti condannati in via definitiva per i più gravi reati contro la Pubblica Amministrazione possano fruire tout court delle misure alternative alla detenzione e che, in particolare, possano essere affidati in prova al servizio sociale ai sensi dell’art. 47 l. n. 354 del 1975 e priva, al contempo, per il rinvio operato dall’art. 656, comma 9, lett. a, c.p.p. al richiamato art. 4 bis della medesima legge, i medesimi della possibilità di usufruire della sospensione dell’ordine di esecuzione della sentenza di condanna, previsto in via generale, entro determinati limiti di pena (4 anni), con l’ovvia conseguenza che per essi, ove non detenuti al momento della definitività della condanna, si apriranno le porte del carcere come immediato effetto di quest’ultima.
La prima lettura della L. n. 3 del 2019 consente immediatamente di comprendere come l’aspetto maggiormente problematico emergente dall’intervento di riforma, nel suo complesso fermamente osteggiato, dall’Unione delle Camere Penali su tutti, debba essere colto, avendo preminente riguardo ai suoi effetti nell’immediato, nell’ampliamento del novero dei reati ostativi all’accesso alle misure alternative alla detenzione, conseguenza di un impulso legislativo chiaramente ispirato a logiche di tipo emergenziale.
Ed invero, anche al di là degli ulteriori, indubbi, profili problematici promananti dalla legge in commento (vedi quelle in tema di sospensione della prescrizione dalla sentenza di primo grado o dal decreto di condanna fino alla data di esecutività della sentenza che definisce il giudizio o dell’irrevocabilità del decreto di condanna), deve osservarsi come l’esclusione dei condannati per reati contro la Pubblica Amministrazione dai soggetti per i quali è possibile intraprendere un percorso risocializzante all’esterno dell’istituto carcerario, rappresenti in maniera inequivoca il superamento della concezione della detenzione carceraria quale extrema ratio e delle moderne linee di tendenza volte a privilegiare, quando possibile, il reinserimento sociale del condannato mediante misure da eseguirsi extra moenia.
L’impostazione e la linea di pensiero a base del disegno di legge approvato dalla Camera dei Deputati il 18 dicembre 2018, segnano, invero, un netto e profondo allontanamento rispetto alla recente evoluzione del sistema legislativo e della giurisprudenza della Corte Costituzionale e della Corte EDU, volta ad assicurare centralità nel complessivo sistema di giustizia penale alla funzione rieducativa della pena: nella logica concretamente seguita, ha assunto invero posizione prevalente
l’idea secondo cui l’aumento delle pene e lo sbarramento all’accesso agli strumenti risocializzanti assicurino una maggiore sicurezza sociale !
In tal senso, si è inteso contrastare il dilagante fenomeno della corruzione e dei reati ad essa affini da un lato inasprendo le pene, dall’altro privando i condannati della possibilità di evitare l’espiazione della sanzione detentiva nell’istituto penitenziario, accantonando la prospettiva del perseguimento di un percorso rieducativo ed essenzialmente privilegiando la funzione retributiva della pena, discostandosi nettamente il sistema dal precedentemente perseguito ampliamento delle alternative al carcere e avallando posizioni squisitamente neoretributive.
Si tratta di una drastica inversione di tendenza rispetto al precedente orientamento, volto a rendere più “attuale” l’ordinamento penitenziario previsto dalla l. n. 354 del 1975, per adeguarlo ai successivi sviluppi della giurisprudenza della Corte Costituzionale, della Cassazione e delle Corti Europee, riducendo l’applicazione delle misure carcerarie in favore di soluzioni che, senza indebolire la sicurezza della collettività, riportassero al “centro del sistema” la finalità rieducativa assegnata alla pena dall’art. 27, comma 3, Cost.
Dall’intervento di riforma – e dal confronto di esso con l’evoluzione degli anni precedenti – emerge, in conclusione, come il legislatore abbia inteso far fronte alla incapacità di effettivamente perseguire la finalità rieducativa della pena, mediante il ricorso a rigidi automatismi detentivi, asserviti al soddisfacimento delle istanze punitive promananti dalla pubblica – mutevole – opinione, in una prospettiva squisitamente retributiva della sanzione penale che pare superare il volto costituzionale della stessa !
Ed inoltre, si deve rilevare che per i condannati per i reati sopra individuati, per i quali interverranno la definitività e l’esecutività della sentenza in un momento successivo al 30 gennaio 2019, a norma del novellato art. 4 bis l. n. 354 del 1975, non sarà possibile accedere alle misure alternative alla detenzione, fatta eccezione per la liberazione anticipata, e, in particolare, che tali soggetti non potranno essere affidati in prova al servizio sociale: ad essi non sarà consentito di intraprendere, pertanto, il percorso risocializzante extramurario.
Lo sbarramento all’accesso alle misure alternative segna, dunque, la perfetta equiparazione dei condannati per i reati contro la Pubblica Amministrazione ai soggetti resisi responsabili di reati commessi per finalità di terrorismo o di eversione dell’ordine democratico, del reato di associazione di tipo mafioso, dei delitti commessi avvalendosi delle condizioni previste dall’art. 416 bis c.p. o al fine di agevolare le associazioni in esse previste, del reato di scambio elettorale politico-mafioso, dei reati di prostituzione minorile, pornografia minorile, riduzione in schiavitù, tratta di persone, acquisto e alienazione di schiavi, violenza sessuale di gruppo, sequestro di persona a scopo di estorsione, del delitto di associazione ex art. 74 d.P.R. n. 309 del 1990 e di ulteriori gravi reati legati alla disciplina dell’immigrazione, alla condizione dello straniero e in materia doganale.
Evidenziata, da un punto di vista generale, la dubbia ragionevolezza di tale equiparazione, considerate la diversa e maggiore gravità dei delitti appena richiamati rispetto a quelli – pur gravi e duramente puniti – in commento e la molteplice diversità in concreto di tali ultimi reati, particolare allarme desta, sotto il profilo della compatibilità dell’intervento riformatore con l’art. 24 Cost. e per gli immediati effetti concreti, la omessa previsione di uno sbarramento temporale all’operatività della norma, visto che si rende la stessa immediatamente applicabile in relazione a tutti i fatti precedentemente commessi ed a tutti i procedimenti anteriormente instaurati o definiti.
Ed infatti, la Corte di Cassazione ha sempre ritenuto le norme che compongono l’ordinamento penitenziario di natura processuale, attenendo all’esecuzione della pena e pertanto immediatamente applicabili ai procedimenti in corso alla data di loro entrata in vigore, cosicché, in difetto di previsione espressa e specifica contenuta in norme intertemporali, ad esse non è applicabile il disposto dell’art. 2 c.p., bensì il principio del tempus regit actum.
Ma vi è di più, atteso il rinvio operato dall’art. 656, comma 9, lett. a), c.p.p. all’art. 4 bis l. n. 354 del 1975, ai condannati per i reati contro la Pubblica Amministrazione sarà precluso il beneficio della sospensione dell’ordine di esecuzione della sentenza di condanna, previsto in via generale, entro determinati limiti di pena (4 anni).
Per tali soggetti, dunque, si apriranno le porte del carcere in un momento immediatamente successivo alla definitività della sentenza di condanna e sarà loro consentito di presentare istanza 2
volta alla concessione di una misura alternativa alla detenzione esclusivamente dall’istituto carcerario. Le misure alternative alla detenzione, in ogni caso, saranno concedibili nella sola ipotesi di collaborazione con la giustizia ai sensi dell’art. 58 ter l. n. 354 del 1975 o dell’art. 323 bis, comma 2, c.p.p.
Alla stregua di tali ultime considerazioni, occorre infatti evidenziare che lo sbarramento alla sospensione dell’esecuzione imposta dalla norma citata opera anche nel caso di condannato collaboratore di giustizia o al quale sia stata riconosciuta in sentenza la circostanza attenuante ad effetto speciale di cui all’art. 323 bis, comma 2, c.p.
Ed invero, già nella vigenza del precedente art. 4 bis l. n. 354 del 1975, a fronte di una giurisprudenza di merito incline a considerare insussistente il divieto previsto dall’art. 656, comma 9 lett. a) c.p.p. nell’ipotesi in cui il condannato avesse già acquisito lo status di collaboratore di giustizia, la Suprema Corte ha invece ritenuto che la medesima disposizione ponga limitazioni all’epilogo sospensivo laddove il soggetto denoti indici di pericolosità, così come appunto accade nelle ipotesi di cui all’art. 4 bis l. n. 354 del 1975, e che non possa certo rappresentare un valido argomento di segno opposto lo stato di collaboratore, condizione che: “Non può considerarsi di per sé sintomatica di scemata pericolosità e di intrapresa revisione del passato criminale, ben potendo la scelta collaborativa dipendere da altri motivi, e in primo luogo dal desiderio di fruire della normativa premiale”.
A fronte di tale stato di cose, non può non rilevarsi come non poche perplessità susciti il divieto di sospensione dell’ordine di esecuzione nei confronti del condannato per un reato contro la Pubblica Amministrazione che abbia già ottenuto, con la sentenza di condanna, il riconoscimento dello status di collaboratore, per via della concessione della menzionata attenuante ex art. 323 bis, comma 2, c.p.
Ed invero, se il complessivo sistema derogatorio rispetto alla sospensione delineato dall’art. 656, comma 9, lett. a) c.p.p. è correlato alla presunzione di pericolosità sociale, non può tuttavia escludersi che detta presunzione possa essere superata mediante comportamenti che, consentendo, come nella specie, la richiesta di ammissione alle misure alternative, siano dimostrativi della sussistenza di elementi che escludono suddetta pericolosità.
In tale ottica, proprio la concessione della circostanza attenuante de qua, che opera in caso di ravvedimento operoso post delictum, per le caratteristiche dei relativi presupposti applicativi, impone di escludere la presunzione di pericolosità, evitando, al contempo, l’effetto desocializzante naturalmente connesso alla detenzione carceraria, in soggetti peraltro “affidabili” ex lege. Vale a dire, cioè, che appare francamente inconcepibile sottoporre il condannato ad un periodo di detenzione carceraria nel tempo intercorrente tra l’emissione dell’ordine di esecuzione e la decisione del tribunale di sorveglianza sulla concessione delle misure alternative, trattandosi di soggetto al quale la legge riconosce la possibilità di ottenere l’affidamento proprio sulla base della condotta dal medesimo concretamente ed efficacemente serbata nel periodo successivo al reato !
E’ palese, pertanto, sotto il profilo appena delineato, la necessità di coordinare la disposizione di cui all’art. 656, comma 9, lett. a) c.p.p. con il mutato art. 4 bis l. n. 354 del 1975, garantendo ai soggetti condannati per reati contro la Pubblica Amministrazione, ai quali è stata riconosciuta nella sentenza di condanna la circostanza attenuante ad effetto speciale ex art. 323 bis, comma 2, c.p. la sospensione dell’ordine di esecuzione.
Non può essere riservato, d’altro canto, maggiore apprezzamento, per concludere sul tema, alla “collaborazione coatta” introdotta all’art. 4 bis l. n. 354 del 1975, richiamando l’art. 323 bis, comma 2 c.p., che rileva clamorosamente una impostazione di fondo orientata a contrastare i reati contro la Pubblica Amministrazione combinando il ricorso ad arcaiche logiche retributive e squisitamente sanzionatorie, inducendo di fatto un soggetto a collaborare con la giustizia, posta come unica via di uscita rispetto alla detenzione carceraria.
Si comprende, pertanto, che il legislatore ha inteso voltare clamorosamente pagina rispetto alla linea seguita, a livello normativo e giurisprudenziale, con intensità crescente negli ultimi trent’anni, tesa invece a potenziare l’accesso alle misure alternative ed alla correlata sospensione in executivis delle sanzioni detentive.
Tale netto scollamento e il regime appositamente disegnato per i condannati per i reati in commento se, da un lato, appaiono difficilmente compatibili con i principi di ragionevolezza e proporzionalità nell’applicazione della sanzione, che impongono pene – e relative modalità esecutive – concretamente proporzionate rispetto alla gravità del reato e alla colpevolezza individuale, manifestano, da un secondo punto di vista, il superamento della funzione rieducativa della pena, che a tali principi risulta strettamente connessa. Parallelamente, proprio avendo riferimento alle specifiche caratteristiche dei reati di cui si discorre, l’esclusione dalla premialità rieducativa per alcuni condannati in base al titolo di reato e non al merito, concorre a compromettere tali principi, non consentendo di individualizzare il trattamento penitenziario e avendo unicamente riferimento al tipo di autore e alla necessità di privarlo della possibilità di espiare la pena al di fuori dell’istituto penitenziario.
Sotto altro aspetto, l’immediata e indiscriminata applicabilità del riformato art. 4 bis l. n. 354 del 1975 a tutti i procedimenti in corso alla data di sua entrata in vigore, promanante dall’evidenziata natura processuale tradizionalmente assegnata alle norme che compongono l’ordinamento penitenziario, compromette, in maniera innegabile, il diritto di difesa dei soggetti condannati o ancora sub iudice, i quali abbiano effettuato determinate scelte processuali in base alla più favorevole legge vigente in un precedente momento.
Non v’è chi non veda, in tale ottica, come risulti intollerabile lo sbarramento alla possibilità di accedere alle misure alternative alla detenzione ed alla sospensione dell’ordine di esecuzione per quei soggetti che, proprio in base alla consapevolezza di potervi accedere, abbiano orientato il proprio comportamento processuale, ad esempio richiedendo la definizione del procedimento mediante rito alternativo !
La mancata previsione di norme intertemporali, solleva immediatamente, ad avviso di chi scrive, un grosso profilo di illegittimità costituzionale della norma, ponendosi in contrasto con l’art. 24 della Carta.
Si pone, quindi, il problema di porre rimedio, nell’immediatezza, a livello interpretativo ed in attesa di un intervento della Consulta sul punto, alle situazioni concrete in cui dovranno essere eseguite sentenze di condanna a pena detentiva non superiori a quattro anni nei confronti dei soggetti innanzi menzionati.
Da tale angolo visuale, ferma la necessità di non intervenire in senso negativo sui soggetti cui sia già stato concesso il beneficio della sospensione dell’ordine di esecuzione al momento dell’entrata in vigore della legge di riforma e di valutare la possibilità di concedere le misure alternative alla detenzione alla stregua della previgente disciplina favorevole qualora la relativa richiesta sia stata avanzata nel vigore di essa, pare doversi riconoscere, a superamento del consolidato indirizzo di segno opposto sopra evidenziato, l’opportunità di attribuire natura sostanziale a quelle disposizioni dell’ordinamento penitenziario che, come nell’ipotesi delle misure alternative alla detenzione, incidono più nel profondo sul trattamento punitivo in senso stretto riservato al condannato.
In altri termini, al di là delle tradizionali opinioni sul tema, la stretta correlazione delle misure alternative alla detenzione e, in particolare, dell’affidamento in prova al servizio sociale all’effettiva sottoposizione del soggetto alla sanzione penale ed alla finalità rieducativa ad essa assegnata dalla Costituzione, sembrano suggerire la necessità di un approccio ermeneutico che abbia riferimento alla natura di tali misure e si discosti da un’impostazione squisitamente formalistica, per la profonda incisione che esse realizzano sul trattamento punitivo, che impedisce di considerarle attinenti a mere modalità esecutive della sanzione.
Tale soluzione imporrebbe quantomeno l’applicazione della disciplina vigente al momento della commissione del fatto oggetto di condanna.
Ciò posto, non è, in ogni caso, consentito quantomeno discostarsi dall’insegnamento di Legittimità secondo cui, pur non avendo le norme relative alle misure alternative e ai benefici penitenziari natura sostanziale, e non essendo pertanto applicabile il principio dell’irretroattività della legge penale, il principio del tempus regit actum incontra un limite di ordine costituzionale quando sia accertato il conseguimento, prima della innovazione restrittiva, di un grado di rieducazione tale da giustificare l’ammissione al beneficio richiesto.
Un intervento correttivo della Consulta sarebbe quanto mai necessario, per porre così rimedio all’inerzia del legislatore, supplendo ad una tanto palese quanto cattiva qualità della norma, prodotto di un moto riformatore evidentemente incapace di comprendere le finalità complessivamente perseguite dal sistema e di inserirsi in esso in maniera coerente: alla giurisprudenza riparativa emergenziale sarebbe affidato il compito di porre rimedio all’intollerabile asservimento del legislatore al puro soddisfacimento delle istanze punitive promananti dalla pubblica opinione, riallineando, si spera, il sistema ai principi costituzionali.
Nella complessiva direzione ora evocata, considerata pure la stretta relazione esistente tra accesso alle misure alternative alla detenzione e sospensione dell’ordine di esecuzione, non può non avvertirsi, conclusivamente, la necessità di applicare, relativamente ad entrambi gli istituti, la previgente disciplina con riferimento ai fatti commessi o, quantomeno, ai procedimenti instaurati nel vigore di quest’ultima, scongiurando l’“effetto porte girevoli” di massa che si determinerebbe diversamente, contrastato dal consolidato orientamento della Corte Costituzionale e la compromissione profonda dei diritti degli interessati.
Articolo a cura dell’avvocato Antonio Aiello
