La sentenza è destinata a rappresentare una pietra miliare per percorso realizzativo della garanzia costituzionale degli equilibri di bilanci per due ordini di ragioni: la prima perché amplia la platea del giudice a quo includendovi le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti; la seconda perché riconosce che l’obbligo annuale dell’equilibrio di bilancio non può essere eluso scaricandolo sulle generazioni future.
Stando al comunicato stampa della Consulta la pronuncia dichiara l’incostituzionalità della disposizione che consente di dilazionare il piano di riequilibrio finanziario degli enti locali in un periodo trentennale, perché contrastante con gli articoli 81 e 97 della Costituzione sotto tre diversi profili:
∙violazione dell’equilibrio del bilancio, in relazione alla maggiore spesa corrente autorizzata nell’arco del trentennio;
∙violazione dell’equità intergenerazionale, per aver caricato sui futuri amministrati gli oneri conseguenti ai prestiti contratti nel trentennio per alimentare la spesa corrente;
∙violazione del principio di rappresentanza democratica, perché sottrae agli elettori e agli amministrati la possibilità di giudicare gli amministratori sulla base dei risultati raggiunti e delle risorse effettivamente impiegate nel corso del loro mandato.
La pronuncia, tuttavia, va ben oltre tali aspetti poiché, da un lato, enuncia principi fondamentali che costituiscono l’essenza del corretto rispetto dei saldi di bilancio e delle regola di equilibrio e dall’altro riesce a coniugare d ottimizzare l’effetto dei due enunciati, in quanto la prima questione, che potremmo definite processuale, costituisce la premessa logica e giuridica per 1 dare ingresso alla seconda di natura sostanziale, che, diversamente, non avrebbe mai potuto avere accesso allo scrutinio di costituzionalità, vuoi perché non si sarebbe mai potuto concretizzare, innanzi ad un giudice comune, un interesse concreto e rilevante per poterlo richiede incidentalmente, vuoi perché il Governo non avrebbe mai potuto impugnare in via principale una fonte normativa statale, sponsorizzata e voluta dalla sua stessa maggioranza parlamentare.
Va tuttavia considerato che la nuova linea legislativa (art. 11, comma 6. cod. contabile), che ha introdotto i ricorsi in unico grado alla giurisdizione esclusiva delle Sezioni riunite in speciale composizione) delle pronunce di controllo, ha già significato un ampliamento delle via di accesso alla giustiziabilità delle violazioni normative del principio di equilibrio finanziario, sicché aver ammesso la legittimazioni anche delle Sezioni territoriali di controllo contribuisce ad anticipare lo scrutino di costituzionalità (anche delle leggi statali) a prescindere e contro lo stesso interesse dell’ente territoriale. Il giudizio di controllo e la legittimazione a proporre questioni incidentali di costituzionalità.
Sul primo profilo della legittimazione delle Sezioni regionali di controllo come giudice a quo delle questioni di costituzionalità si può certamente convenire che si è conclusa la lunga marcia di avvicinamento della magistratura contabile nell’esercizio della funzione di controllo, dopo lo stallo seguito al lontano riconoscimento della legittimazione della Sezione del controllo (centrale) in sede di controllo preventivo, interrotto con l’estensione della parità di giudice a quo relativamente alle delibere di parificazione a livello regionale, ferma restando l’improponibilità nelle sede del controllo sulla gestione.
Per un migliore inquadramento della problematica e degli interessi coinvolti è bene ripercorrere sinteticamente le tappe salienti ed i passaggi graduali (steps by step) che in termini di teoria generale e di qualificazione giuridica hanno caratterizzato l’evoluzione dei nuovi controllo affidati alla Corte dei conti in sede territoriale dopo la riforma delle autonomie avviata nel 2012. (L. cost. n. 1/2012 e L. n. 131/2013). E’ opportuno ricordare che tutto il dibattito sulle prerogative della Corte dei conti all’accesso alla verifica di costituzionalità della legalità finanziaria, si connetteva alla sua pozione funzionale della Corte dei conti nella funzione di 2 controllo che, inizialmente esercitato come longa manus del Parlamento, era andato man mano assumendo caratteri di una giurisdizione di diritto oggettivo. Ad esaltare la posizione funzionale della Corte era venuto il riconoscimento della sua legittimazione a sollevare questioni di costituzionalità nel corso del giudizio di parificazione del rendiconto, nella considerazione che, con la riforma 1978, il bilancio si componeva di una pluralità di provvedimenti legislativi tra loro complementari e collegati per meglio programmare, definire e controllare le entrate e le spese ed assicurare l’equilibrio finanziario, e che quindi la decisione di parifica non poteva non vertere anche sulla verifica, a consuntivo, del rispetto degli equilibri perseguiti, tenuto conto del già riconosciuto8 ruolo della Corte dei conti come organo al servizio dello Statocomunità, quale garante imparziale dell’equilibrio economico finanziario del settore pubblico.
Il secondo decisivo passaggio è stato il riconoscimento che la funzione di controllo preventivo, pur non essendo il procedimento un giudizio in senso tecnico processuale, è analoga, sotto molteplici aspetti, a quella di qualsiasi altro giudice, piuttosto che a quella amministrativa, risolvendosi nel valutare la conformità degli atti che ne formano oggetto alle norme di diritto oggettivo ad esclusione di qualsiasi apprezzamento che non sia di ordine strettamente giuridico, considerato anche che la Corte dei conti, composta di magistrati, è l’unico organo di controllo che gode, in Costituzione, di una garanzia diretta e che nel relativo procedimento non mancano elementi formali e sostanziali di contraddittorio; condizioni queste che oggettivamente e soggettivamente legittimano la Sezione del controllo, come giudice a quo, a sollevare questioni di costituzionalità anche quando oggetto del controllo è (era) un decreto legislativo delegato in quanto subordinato alla legge di delega quanto a parametri di oggetto, tempo, principi e criteri direttivi.
Tali profili, però, non erano rinvenibili, nel controllo successivo sulla gestione che non era eseguito in rapporto a parametri di stretta legalità ma con riferimento ai risultati effettivamente raggiunti e che quindi non era tale da potere assumere connotazioni assimilabili ad una funzione giurisdizionale preordinata alla tutela del diritto oggettivo essendo configurabile piuttosto come un controllo a carattere empirico ispirato a canoni di comune esperienza 3 piuttosto che a precisi parametri normativi. In un secondo tempo era sembrato che la legittimazione della Corte dei Conti dovesse essere limitata ai soli profili attinenti alla copertura finanziaria di leggi di spesa (cfr. art. 81 Cost.) in ragione della specificità di compiti nel quadro della finanza pubblica; l’indicazione limitativa era stata tuttavia criticata perché priva di una ragione logica in quanto, se in sede di controllo conta l’applicazione della legge, rimaneva indifferente il parametro costituzionale rispetto a cui si pone il dubbio di costituzionalità.
Sul fronte del controllo sulla gestione finanziario. anche se inteso ad assicurare il rispetto del patto di stabilità rimaneva precluso l’accesso alle questioni di costituzionalità da parte delle Sezioni regionali di control, perché il nuovo controllo (ex. art. 1, commi 166-169, L. 23 dicembre 2005, n. 266) assume i caratteri propri del controllo sulla gestione in senso stretto e concorre, insieme a quest’ultimo, alla formazione di una visione unitaria della finanza pubblica, ai fini della tutela dell’equilibrio finanziario e dell’osservanza del patto di stabilità interno, che la Corte dei conti può garantire in un’ottica “collaborativa” con l’effetto che nell’esercizio di tale controllo, la Corte si limita alla segnalazione all’ente controllato delle rilevate disfunzioni e rimette all’ente stesso l’adozione delle misure necessarie.
Nessun problema, invece, per l’estensione della legittimazione delle Sezioni regionali di controllo in sede di parifica dei rendiconti regionali, essendo stato riconosciuto che ricorrono integralmente tutte le condizioni per le quali questa Corte ha ammesso la possibilità di sollevare questione di legittimità costituzionale in via incidentale nell’ambito dell’attività di controllo di legittimità della Corte dei conti: applicazione di norme di legge, rimanendo la verifica di conformità del rendiconto soggetta solo alla legge; esito del procedimento vincolato al parametro normativo, cosicché nell’una e nell’altra ipotesi, la situazione è, dunque, analoga a quella in cui si trova un qualsiasi giudice (ordinario o speciale), allorché procede a raffrontare i fatti e gli atti dei quali deve giudicare alle leggi che li concernono»; in particolare, si era ribadito, però che il controllo effettuato dalla Corte dei conti, come del resto recita l’art. 7, comma 7, L. n. 131/2013, fosse un controllo esterno, rigorosamente neutrale e disinteressato, volto unicamente a garantire la legalità degli atti ad essa sottoposti, e cioè preordinato a tutela del diritto oggettivo, che si 4 differenziava nettamente dai controlli c.d. amministrativi, svolgentisi all’interno della pubblica Amministrazione; ed era altresì diverso anche da altri controlli, che pur presentano le caratteristiche da ultimo rilevate, in ragione della natura e della posizione dell’organo cui era affidato; peraltro non manca(va)no nel procedimento elementi, formali e sostanziali, riconducibili alla figura del contraddittorio e in tal modo era garantita la possibilità che gli interessi ed il punto di vista dell’amministrazione, nelle sue varie articolazioni, siano fatti valere nel corso del procedimento.
D’altronde, sul piano sostanziale, il riconoscimento di tale legittimazione si giustifica(va) anche con l’esigenza di ammettere al sindacato della Corte costituzionale leggi che, come nella fattispecie in esame, più difficilmente verrebbero, per altra via, ad essa sottoposta. L’introduzione di nuove forme di controllo sulla finanza locale intestate alle Sezioni regionali di controllo (D.l. n. 174/2012), a ridosso dell’introduzione in costituzione del principio di equilibrio finanziario, ha ridestato l’interesse a cercare nuove vie di accesso alla giustizia costituzionale, che tuttavia si traduceva piuttosto in auspici di riforme normativa che in meccanismi concreti e realistici.
Nonostante la Corte costituzionale avesse già riconosciuto nella Corte dei conti la sede più adatta a far valere i profili di equilibrio finanziario in ragione della peculiare natura dei suoi compiti essenzialmente finalizzati alla verifica della gestione delle risorse finanziarie, fu lasciata cadere la proposta di riconoscere una legittimazione attiva diretta; i costituzionalisti, tuttavia, riconobbero che le relative questioni di costituzionalità verrebbero avrebbero potuto essere sollevate dalla Corte dei conti, ma con grande ritardo, in sede di controllo di provvedimenti di spesa attuativi di leggi contrastanti con l’art. 81 Cost. o in sede di giudizio di parificazione del bilancio, essendone pacificamente riconosciuta la legittimazione come giudice a quo sebbene in sede di controllo; è sempre possibile, peraltro sollevare la questione di costituzionalità, per vizio di copertura innanzi a qualsiasi giudice, sempre che assuma rilevanza ai fini del decidere.
La svolta si ebbe con una innovativa pronuncia della Consulta che, rinnegando la tradizionale configurazione collaborativa dei controlli della Corte dei, delineò una qualificazione innovativa delle attribuzioni di controllo a base 5 territoriale, riconoscendo i controlli delle sezioni regionali della Corte dei conti, poi trasfusi nell’art. 148-bis del TUEL, hanno assunto progressivamente caratteri cogenti nei confronti dei destinatari, proprio per prevenire o contrastare gestioni contabili non corrette, suscettibili di alterare l’equilibrio del bilancio (art. 81 Cost.) e di riverberare tali disfunzioni sul conto consolidato delle pubbliche amministrazioni, vanificando conseguentemente la funzione di coordinamento dello Stato finalizzata al rispetto degli obblighi comunitari; veniva peraltro fatto riferimento alla precedente pronuncia, con la quale si dava atto che tale controllo si poneva in una prospettiva non più statica – come, invece, il tradizionale controllo di legalità-regolarità – ma dinamica, in grado di finalizzare il confronto tra fattispecie e parametro normativo alla adozione di effettive misure correttive funzionali a garantire il rispetto complessivo degli equilibri di bilanci.
La pronuncia, peraltro, sottolinea che l’introduzione della regola dell’equilibrio finisce per spostare la natura del vizio della legge in contrasto con il vigente art. 81 Cost. da procedurale, come poteva ritenersi la violazione del rispetto dell’obbligo di copertura, a sostanziale, in quanto espressione di un contrasto con norme costituzionali che impongono limiti di contenuto al governo dei conti pubblici.
La stessa Consulta nella coeva pronuncia, tratteggiando le differenze de nuovi controllo rispetto a quelli gestionali, aveva sottolineando la loro strumentalità al rispetto degli obblighi che lo Stato ha assunto nei confronti dell’Unione europea in ordine alle politiche di bilancio. e che In questa prospettiva, funzionale ai principi di coordinamento e di armonizzazione dei conti pubblici, essi possono essere accompagnati anche da misure atte a prevenire pratiche contrarie ai principi della previa copertura e dell’equilibrio di bilancio, risolvendosi, quindi, in un “esito alternativo”, nel senso che devono decidere se i bilanci preventivi e successivi degli enti territoriali siano o meno rispettosi del patto di stabilità e del principio di equilibrio.
Dalla lettura combinata delle due pronunce era subito apparso evidente i delineati aspetti innovativi scompigliando la dominante concezione dei controlli esterni intestati ad un organo di rilevanza costituzionale, avrebbero potuto segnare se bene intesi ed applicati una svolta di sistema, potendo significare il passaggio del controllo sugli equilibri di bilancio e sul rispetto dei vincoli di 6 stabilità dall’area dei controlli collaborativi a quella dei controlli giuridici e non collaborativi dotati di forza cogente diretta e perciò di maggiore effettività ed efficacia.
E’ questo il retroterra di principi progressivamente elaborati della Consulta che porta all’esito, tanto atteso quanto prevedibile, del riconoscimento della legittimazione delle Sezioni di controllo quali giudici a quibus, posto che, come sottolineato nella pronuncia in esame, che i controlli contemplati dal titolo VIII del TUEL, consistono appunto in controlli di legittimità-regolarità se non addirittura in attribuzioni di natura giurisdizionale e che si tratta di funzioni – siano esse relative al controllo che alla giurisdizione – in cui l’attività della Corte dei conti risulta rigorosamente ancorata a parametri legali, tanto che la stessa attività di controllo è sottoponibile al sindacato giurisdizionale delle Sezioni riunite in speciale composizione.
Si completa, quindi, il percorso ermeneutico disegnato, disconoscendo l’etichetta collaborativa dei controlli territoriali di nuova generazione, e gradualmente portato a compimento con abile unica regìa. Il giudice delle leggi, peraltro, ricorda che la legittimazione in sede di controllo preventivo è stata giustifica anche con l’esigenza di ammettere al sindacato costituzionale leggi che, come nella fattispecie in esame, più difficilmente verrebbero per altra via, ad essa sottoposte (sent. n. 226/1976) e che essa stessa aveva auspicato che, quando l’accesso al suo sindacato sia reso poco agevole, come accade in relazione ai profili attinenti all’osservanza di norme poste a tutela della sana gestione finanziaria e degli equilibri di bilancio, i meccanismi di accesso debbano essere arricchiti, essendo la Corte dei conti è la sede più adatta a far valere quei profili, e ciò in ragione della peculiare natura dei suoi compiti, essenzialmente finalizzati alla verifica della gestione secundum legem delle risorse finanziarie. Riguardo alla natura del controllo esercitato, la Consulta ricorda che sull’ascrivibilità del sindacato sui bilanci degli enti territoriali alla categoria del controllo di legittimità, è costante l’orientamento la sua disciplina risponde all’esigenza di renderlo funzionale al rispetto dei vincoli nazionali ed europei e di ricondurlo al vaglio unitario di una magistratura specializzata, in modo da affrancarlo da ogni possibile contaminazione di interessi che privilegiano, non di rado, la sopravvivenza di situazioni patologiche rispetto al trasparente 7 ripristino degli equilibri di bilancio e della sana gestione finanziaria, elementi questi ultimi che la nuova formulazione dell’art. 97, primo comma, Cost. collega alla garanzia di legalità, imparzialità ed efficienza dell’azione amministrativa.
Infine la Consulta si premura di sottolineare che il controllo di legittimità regolarità sui bilanci presenta – rispetto al controllo sugli atti – un ulteriore carattere che lo avvicina ancor più al sindacato giurisdizionale. Infatti, mentre le pronunce di controllo di legittimità sugli atti possono essere in qualche modo disattese dal Governo, ricorrendo alla registrazione con riserva, e dagli stessi giudici delle altre magistrature, nei confronti sia degli atti che hanno ottenuto la registrazione, sia delle situazioni generate dal diniego di visto, l’accertamento effettuato nell’esercizio di questo sindacato di legittimità sui bilanci “fa stato” nei confronti delle parti, una volta decorsi i termini di impugnazione del provvedimento davanti alla Corte dei conti, sezioni riunite in speciale composizione.
Quello così instaurato è – come detto – un giudizio a istanza di parte, riservato alla giurisdizione esclusiva della magistratura contabile, caratterizzato dalla presenza del procuratore generale della Corte dei conti in rappresentanza degli interessi adespoti di natura finanziaria, che costituisce l’unica sede in cui possono essere fatti valere gli interessi dell’amministrazione sottoposta al controllo e degli altri soggetti che si ritengano direttamente incisi dalla pronuncia della sezione regionale di controllo. La pista dell’accesso è oramai aperta ma non bisogna dimenticare che il presupposto per sollevare una questione di costituzionalità e che si tratti di un controllo, comportante un “giudizio” ed una “misura” (e non un mero avviso), secondo la concessione classica propria del controllo di legittimità preventivo, ovvero che si tratti, secondo la terminologia della Consulta, di un controllo con un esito dicotomico, nel senso che ad esso è affidato il giudizio se i bilanci preventivi e successivi siano o meno rispettosi del patto di stabilità, siano deliberati in equilibrio e non presentino violazioni delle regole espressamente previste per dette finalità e più in generale un effetto positivo o negativa incidenti su interessi pretensivi o oppositivi meritevoli di tutela. Resta da definire i confini dei parametri di costituzionali invocabili che certamente comprendono i precetti di ordine finanziario (art. 81 e 97 Cost), 8 mentre restano incerti e difficilmente tutti gli atri profili he trovano protezione in Costituzione.
L’auspicio e che la nuova pista sia imboccata razionalmente con tutte le cautele del caso, in modo da evitare questioni esondanti non essenziali alla stretta materia della contabilità pubblica. La rilevanza del quesito di costituzionalità Quanto alla rilevanza va tenuto presente la questione è emersa nel corso di un procedimento di controllo volto a monitorare l’adempimento del piano di riequilibrio già approvato e ad accertare l’eventuale grave e reiterato mancato raggiungimento degli obiettivi intermedi che, in caso negativo vo, comporta l’applicazione dell”articolo 6, comma 2, D.lgs n. 149/011, con l’assegnazione al Consiglio dell’ente, da parte del Prefetto, del termine non superiore a venti giorni per la deliberazione del dissesto (art. 243-quater, comma 7).
La Consulta ha riconosciuto che ove la norma fosse applicata, la verifica dell’eventuale «grave e reiterato inadempimento» sarebbe pregiudicata, e anzi impossibile, per la scomparsa dei criteri di riferimento contenuti nel piano di riequilibrio; sarebbe così preclusa la funzione di vigilanza-ingerenza non solo per gli effetti ricadenti sull’esercizio in corso ma anche per gli esercizi a venire. Il controllo che la sezione regionale della Corte dei conti deve svolgere per verificare l’attuazione del piano di riequilibri, infatti, si fonda sul sindacato concomitante dell’andamento dei conti dell’ente in predissesto, attività che deve essere formalizzata in una pronuncia con cadenza semestrale (art. 243- quater, comma 6, TUEL). La Sezione rimettente aveva a riguardo sottolineato la differenze tra la rimodulazione del piano di riequilibrio per sopravvenienza normativa e quella giustificata dall’emersione del fatto nuovo di un ulteriore disavanzo (art. 1, comma 714-bi, comportante una nuova approvazione a seguito di nuova istruttoria. Altro presupposto determinante per l’ammissibilità della questione di costituzionalità è la rilevazione della impossibilità di dare della disposizione censurata un’interpretazione conforme a Costituzione.
Il differimento trentennale dell’obbligo di riequilibrio finanziari
Sul secondo profilo la tematica dell’impatto dei disequilibri attuali sulle generazioni future era stata abilmente schivata, sul fronte della finanza 9 regionale, riconoscendo che fosse inevitabile ammettere misure riequilibranti di più ampio respiro temporale, anche al fine di assicurare lo svolgimento delle funzioni in ossequio al principio di continuità dei servizi di rilevanza sociale affidati all’ente territoriale regionale, che deve essere salvaguardato, non senza mancare di sottolineata, però, la problematicità di soluzioni normative, mutevoli e variegate come, le quali prescrivono il riassorbimento dei disavanzi in archi temporali lunghi e differenziati, ben oltre il ciclo di bilancio ordinario, con possibili ricadute negative anche in termini di equità intergenerazionale.
La pronuncia in esame fa un passo avanti, riconoscendo apertis verbis, che la tendenza a perpetuare il deficit strutturale nel tempo, attraverso uno stillicidio normativo di rinvii, finisce per paralizzare qualsiasi ragionevole progetto di risanamento, in tal modo entrando in collisione sia con il principio di equità intragenerazionale che intergenerazionale. Viene in tal modo posto un limite a quello che avevamo indicato come “pareggio sempre più virtuale”. basato su una dinamica di un equilibrio rateizzato, proiettato artificiosamente nel futuro, in modo da alleggerire quello presente, L’aggravante è che mentre la tecnica precedente traeva origine da un mascheramento artificioso volontario ora il superamento del pareggio è autorizzato dal legislatore. In buona sostanza la tecnica derogatoria del ripiano decennale o trentennale (per le anticipazioni di liquidità) consente di eludere la stessa ratio del piano di rientro dal disavanzo (art. 42, commi 12 e 13, D.lgs n. 118/2011) che imporrebbe di individuare i provvedimenti necessari a ripristinare la norma, secondo la Sezione remittente, violerebbe gli artt. 81 e 97 Cost., autonomamente e «in combinato disposto» con gli artt. 1, 2, 3 e 41 Cost., in quanto prevederebbe una misura di salvaguardia dell’equilibrio di bilancio destinata a dipanarsi in un arco temporale dilatato ben oltre il ciclo triennale di bilancio destinata a dipanarsi in un arco temporale dilatato ben oltre il ciclo triennale di bilancio, così ampliando la capacità di spesa dell’ente in condizioni di conclamato squilibrio.
La Consulta ricorda, innanzitutto che la forza espansiva dell’art. 81, quarto [oggi terzo] comma, Cost., presidio degli equilibri di finanza pubblica, si sostanzia in una vera e propria clausola generale in grado di colpire tutti gli 10 enunciati normativi causa di effetti perturbanti la sana gestione finanziaria e contabile. Viene quindi ritenuta fondata la lesione al principio della copertura pluriennale (punto 5.2) sottolineando che la lunghissima dilazione temporale finisce per confliggere anche con elementari principi di equità intergenerazionale, atteso che sugli amministrati futuri verranno a gravare sia risalenti e importanti quote di deficit, sia la restituzione dei prestiti autorizzati nel corso della procedura di rientro dalla norma impugnata, con conseguenti effetti sugli ulteriori disavanzi che potrebbero maturare negli esercizi intermedi, i quali sarebbero difficilmente separabili e imputabili ai sopravvenuti responsabili.
Siffatto quadro normativo mina alla radice la certezza del diritto e la veridicità dei conti, nonché il principio di chiarezza e univocità delle risultanze di amministrazione più volte enunciato. ed in particolare la denunciata disposizione traccia uno scenario incognito e imprevedibile che – senza le garanzie contemplate nel piano – consente di perpetuare proprio quella situazione di disavanzo che l’ordinamento nazionale e quello europeo percepiscono come intollerabile. Il contrasto con l’art. 81 e 907, infine, viene in evidenza sotto l’ulteriore profilo dell’elusione del principio di responsabilità nell’esercizio della rappresentanza democratica, nel consentire agli enti locali coinvolti nella procedura di predissesto, e che non sono in grado o non intendono rispettare i termini e le modalità del piano di rientro:
a) di non ottemperare alle prescrizioni della magistratura vigilante e di evitare comunque la dichiarazione di dissesto;
b) di scaglionare in un trentennio gli accantonamenti inerenti al rientro del disavanzo;
c) di confermare il programma antecedente di pagamento dei creditori, lucrando così la disponibilità – in termini di spesa corrente per l’intero trentennio – derivante dal minore accantonamento finanziario delle somme necessarie per l’intero periodo di rientro e dall’impiego contra legem delle anticipazioni di liquidità;
d) di aggirare le complesse procedure di verifica di congruità e sostenibilità del piano attraverso una rimodulazione autonoma in termini esclusivamente numerici, così sottraendo alla Corte dei conti quello che la sezione rimettente denomina correttamente «canone concreto di controllo».
La Corte, peraltro, sottolinea la pericolosità dell’impatto macroeconomico di misure che determinano uno squilibrio nei conti della finanza pubblica allargata e la conseguente necessità di manovre finanziarie restrittive che possono gravare più pesantemente sulle fasce deboli della popolazione, senza contare che il succedersi di norme che diluiscono nel tempo obbligazioni passive e risanamento sospingono inevitabilmente le scelte degli amministratori verso politiche di “corto respiro”, del tutto subordinate alle contingenti disponibilità di cassa.
A completamento delle valutazioni critiche la Corte ricorda che «il carattere funzionale del bilancio preventivo e di quello successivo, alla cui mancata approvazione, non a caso, l’ordinamento collega il venir meno del consenso della rappresentanza democratica, risiede essenzialmente nell’assicurare ai membri della collettività la cognizione delle modalità di impiego delle risorse e i risultati conseguiti da chi è titolare del mandato elettorale,. tanto che le norme che disciplinano a regime la gestione del disavanzo equiparano, a tutti gli effetti, la mancata applicazione di esso all’esercizio in corso alla mancata approvazione del rendiconto.
Ciò la pone, tra l’altro, in contrasto con «un’esigenza sistemica unitaria dell’ordinamento, secondo cui sia la mancata approvazione dei bilanci, sia l’incuria del loro squilibrio strutturale interrompono – in virtù di una presunzione assoluta – il legame fiduciario che caratterizza il mandato elettorale e la rappresentanza democratica degli eletti.
Per quanto interessa la tematica del risultato di amministrazione, la Consulta ha avuto occasione di affermare che in caso di disavanzo, l’ente deve ottemperare ai vincoli di equilibrio attraverso il reperimento delle risorse necessarie per finanziarie gli obiettivi, cui sono dirette le entrate vincolate rifluite nel risultato di amministrazione negativo o incapiente e che il risultato di amministrazione matematicamente definito costituisce un fermo punto di partenza degli esercizi successivi in coerenza con il principio di continuità degli esercizi finanziari, per effetto del quale ogni determinazione infedele del risultato di amministrazione si riverbera a cascata sugli esercizi successivi, coinvolgendo in via durevole l’equilibrio del bilancio considerato nella sua prospettiva dinamica; le risultanze dei bilanci, pertanto, devono essere credibili, sufficientemente sicure, non arbitrarie o irrazionali, per Regioni di trasparenza nei confronti della collettività.
Dando atto che il regime ordinario inerente alla copertura del disavanzo di gestione preveda (art. 188 TUEL) che esso sia immediatamente applicato all’esercizio in corso di gestione contestualmente alla delibera di approvazione del rendiconto o, comunque, nell’arco del triennio successivo e in caso di scadenza del mandato elettorale entro la data di quest’ultimo, la Consulta evidenzia che, mentre la disciplina del predissesto ammette una rilevante deroga temporale per completare il rientro dal deficit, consentendo di fruire di anticipazioni e prolungare gli accantonamenti fino al limite di dieci anni (art. 243 ter, comma 2, TUEL)., la disposizione censurata consentirebbe in modo irragionevole e contraddittorio di mantenere inalterato il piano di pagamento dei creditori e di fruire di un allargamento della spesa corrente fino al limite temporale dei trenta anni, in misura pari al minore accantonamento conseguente alla dilazione trentennale.
Articolo a cura di Pelino Santoro, Presidente on. della Corte dei Conti
